A Constitui\u00e7\u00e3o Federal de 1988 disp\u00f5e de uma se\u00e7\u00e3o espec\u00edfica sobre Or\u00e7amento, em seus artigos 165 a 169 (anexo), a qual deve ser amplamente estudada e compreendida.<\/p>\n\n\n\n
Resumindo<\/em><\/p>\n\n\n\n “A LOA propriamente dita, com vig\u00eancia de um \u00fanico ano, ela vai trazer as programa\u00e7\u00f5es, as a\u00e7\u00f5es or\u00e7ament\u00e1rias com recursos alocados para retratar os bens e servi\u00e7os que s\u00e3o ofertados \u00e0 sociedade. Ou seja, \u00e9 na LOA que a sociedade enxerga os produtos e servi\u00e7os que s\u00e3o a ela destinados, inclusive, com a arrecada\u00e7\u00e3o que tamb\u00e9m \u00e9 feita da sociedade.”<\/em><\/p>\n\n\n\n A LOA busca sintonizar as diretrizes, objetivos e metas da administra\u00e7\u00e3o p\u00fablica, estabelecidas no PPA, segundo as diretrizes estabelecidas pela Lei de Diretrizes Or\u00e7ament\u00e1rias (LDO). Compreende assim, 03 (tr\u00eas) tipos distintos de Or\u00e7amento, que s\u00e3o:<\/p>\n\n\n\n 1. Or\u00e7amento de Seguridade Social<\/strong><\/p>\n\n\n\n A seguridade social \u00e9 um conjunto de a\u00e7\u00f5es estatais que compreende a prote\u00e7\u00e3o dos direitos relativos \u00e0 sa\u00fade, previd\u00eancia social e assist\u00eancia social\u00a0(art. 194 da CF)<\/strong>.<\/p>\n\n\n\n CAP\u00cdTULO II O dispositivo \u00e9 bastante gen\u00e9rico, mas a lei de custeio foi detalhista ao estabelecer as contribui\u00e7\u00f5es sociais e os contribuintes (artigos 11, par. \u00fanico, e 12 e seguintes), al\u00e9m de delinear a contribui\u00e7\u00e3o da Uni\u00e3o (art. 16), bem como especificar a contribui\u00e7\u00e3o sobre a receita de concursos de progn\u00f3sticos (art. 26) e, tamb\u00e9m, quais s\u00e3o as outras receitas genericamente mencionadas (art. 27). O que importa \u00e9 que o or\u00e7amento da seguridade social \u00e9 pr\u00f3prio e totalmente desvinculado do projeto or\u00e7ament\u00e1rio da Uni\u00e3o. Ali\u00e1s, trata-se do segundo maior or\u00e7amento da na\u00e7\u00e3o, o que nos permite afirmar que o programa de benef\u00edcios seguridade social brasileiro, com ele concretizado, \u00e9 um dos maiores programas de distribui\u00e7\u00e3o de renda existentes no mundo. 2. Or\u00e7amento Fiscal<\/strong><\/p>\n\n\n\n Compreendem os poderes da Uni\u00e3o, os Fundos, \u00d3rg\u00e3os, Autarquias, inclusive as especiais e Funda\u00e7\u00f5es institu\u00eddas e mantidas pela Uni\u00e3o. Abrange tamb\u00e9m, as empresas p\u00fablicas e sociedades de economia mista em que a Uni\u00e3o, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto e que recebam desta quaisquer recursos que n\u00e3o sejam provenientes de participa\u00e7\u00e3o acion\u00e1ria, pagamentos de servi\u00e7os prestados, transfer\u00eancias para aplica\u00e7\u00e3o em programas de financiamento atendendo ao disposto na al\u00ednea “c” do inciso I do art. 159 da CF e refinanciamento da d\u00edvida externa. 3. Or\u00e7amento de Investimento de Empresas Estatais<\/strong> Previsto no inciso II, par\u00e1grafo 5\u00ba do art. 165 (anexo) da CF, abrange as empresas p\u00fablicas e sociedades de economia mista em que a Uni\u00e3o, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.<\/p>\n\n\n\n
DA SEGURIDADE SOCIAL
DISPOSI\u00c7\u00d5ES GERAIS
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de a\u00e7\u00f5es de iniciativa dos Poderes P\u00fablicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos \u00e0 sa\u00fade, \u00e0 previd\u00eancia e \u00e0 assist\u00eancia social.
Par\u00e1grafo \u00fanico. Compete ao Poder P\u00fablico, nos termos da lei, organizar a seguridade social, com base nos seguintes objetivos:
I – universalidade da cobertura e do atendimento;
II – uniformidade e equival\u00eancia dos benef\u00edcios e servi\u00e7os \u00e0s popula\u00e7\u00f5es urbanas e rurais;
III – seletividade e distributividade na presta\u00e7\u00e3o dos benef\u00edcios e servi\u00e7os;
IV – irredutibilidade do valor dos benef\u00edcios;
V – eq\u00fcidade na forma de participa\u00e7\u00e3o no custeio;
VI – diversidade da base de financiamento;
VII – car\u00e1ter democr\u00e1tico e descentralizado da gest\u00e3o administrativa, com a participa\u00e7\u00e3o da comunidade, em especial de trabalhadores, empres\u00e1rios e aposentados.
VII – car\u00e1ter democr\u00e1tico e descentralizado da administra\u00e7\u00e3o, mediante gest\u00e3o quadripartite, com participa\u00e7\u00e3o dos trabalhadores, dos empregadores, dos aposentados e do Governo nos \u00f3rg\u00e3os colegiados. (Reda\u00e7\u00e3o dada pela Emenda Constitucional n\u00ba 20, de 1998).
<\/em>Funda-se no princ\u00edpio da solidariedade, pelo qual aqueles indiv\u00edduos detentores de maiores riquezas devem auxiliar os menos abastados. Essa a premissa mestra que deve guiar qualquer iniciativa no sentido de organizar pol\u00edticas no campo da seguridade social.
\u00c9 preciso esclarecer, desde logo, uma confus\u00e3o que ami\u00fade se verifica no trato da quest\u00e3o. Geralmente, costuma-se confundir seguridade social com previd\u00eancia social. A diferen\u00e7a, contudo, \u00e9 marcante e facilmente percept\u00edvel. Enquanto a previd\u00eancia social caracteriza-se por ser um regime de seguro social, de car\u00e1ter contributivo e filia\u00e7\u00e3o obrigat\u00f3ria, destinado a cobertura de eventos que reduzam ou retirem a capacidade labor ativa do segurado; a seguridade social visa \u00e0 prote\u00e7\u00e3o das necessidades b\u00e1sicas de qualquer indiv\u00edduo, nas \u00e1reas da sa\u00fade e assist\u00eancia social, independente de contribui\u00e7\u00e3o. A previd\u00eancia social, em poucas palavras, \u00e9 apenas uma das esp\u00e9cies do g\u00eanero seguridade social; aquela, em verdade, est\u00e1 compreendida dentro desta, como apenas uma das a\u00e7\u00f5es estatais destinadas ao alcance das m\u00ednimas necessidades sociais da popula\u00e7\u00e3o.
A previd\u00eancia social \u00e9 gerida pelo Instituto Nacional do Seguro Social, autarquia criada especialmente para esta finalidade, atrav\u00e9s do aporte das contribui\u00e7\u00f5es sociais previstas no artigo 195, para o custeio dos benef\u00edcios delineados nos incisos do artigo 201, ambos do Texto Constitucional. A sa\u00fade e a assist\u00eancia social s\u00e3o deveres prim\u00e1rios do Estado e, por isso, sua presta\u00e7\u00e3o est\u00e1 desvinculada de qualquer contribui\u00e7\u00e3o. Sua gest\u00e3o fica a cargo da Uni\u00e3o, Estados e Munic\u00edpios, respons\u00e1veis solid\u00e1rios, pode-se dizer assim, pelo custeio e manuten\u00e7\u00e3o do sistema \u00fanico de sa\u00fade e das pol\u00edticas assistenciais.
Dito isso, podemos ingressar, mesmo que tangencialmente, no exame do tema proposto. Com as considera\u00e7\u00f5es at\u00e9 aqui tecidas tivemos a inten\u00e7\u00e3o de deixar claro ao leitor que o Instituto Nacional do Seguro Social n\u00e3o \u00e9 mais respons\u00e1vel pelos programas de sa\u00fade e assist\u00eancia social, como ocorria anteriormente \u00e0 sua cria\u00e7\u00e3o, \u00e0 \u00e9poca do extinto INAMPS. Da mesma forma, os entes da federa\u00e7\u00e3o n\u00e3o possuem qualquer responsabilidade pela implementa\u00e7\u00e3o e execu\u00e7\u00e3o dos programas de concess\u00e3o de benef\u00edcios previdenci\u00e1rios, pelo menos aqueles do Regime Geral de Previd\u00eancia Social, estes sim exclusivamente a cargo do INSS.
Tendo isto presente, deve-se atentar para o fato de que “a proposta de or\u00e7amento da seguridade social ser\u00e1 elaborada de forma integrada pelos \u00f3rg\u00e3os respons\u00e1veis pela sa\u00fade, previd\u00eancia social e assist\u00eancia social, tendo em vista as metas e prioridades estabelecidas na lei de diretrizes or\u00e7ament\u00e1rias e assegurada a cada \u00e1rea a gest\u00e3o de seus recursos”<\/strong> (CF, art. 195, \u00a72\u00ba). Dois destaques importantes: 1) o fato de que o or\u00e7amento \u00e9 elaborado de forma integrada pelos \u00f3rg\u00e3os incumbidos de realizar os programas securit\u00e1rios; 2) a garantia de autonomia na gest\u00e3o de seus recursos conferida na parte final do dispositivo.
Em complemento o artigo 165, \u00a75\u00ba, do Texto Maior estabeleceu:
\u00a7 5\u00ba – A lei or\u00e7ament\u00e1ria anual compreender\u00e1:
I – o or\u00e7amento fiscal referente aos Poderes da Uni\u00e3o, seus fundos, \u00f3rg\u00e3os e entidades da administra\u00e7\u00e3o direta e indireta, inclusive funda\u00e7\u00f5es institu\u00eddas e mantidas pelo Poder P\u00fablico;
II – o or\u00e7amento de investimento das empresas em que a Uni\u00e3o, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
III – o or\u00e7amento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e \u00f3rg\u00e3os a ela vinculados, da administra\u00e7\u00e3o direta ou indireta, bem como os fundos e funda\u00e7\u00f5es institu\u00eddos e mantidos pelo Poder P\u00fablico.
Como se v\u00ea, a Seguridade Social, em nosso pa\u00eds, possui, por determina\u00e7\u00e3o constitucional, or\u00e7amento anual pr\u00f3prio e diverso daquele da Uni\u00e3o. O artigo 11 da Lei 8.212\/91 \u00e9 claro ao prever a composi\u00e7\u00e3o deste or\u00e7amento, determinando que:
“Art. 11. No \u00e2mbito federal, o or\u00e7amento da seguridade social \u00e9 composto das seguintes receitas:
I – receitas da Uni\u00e3o;
II – receitas das contribui\u00e7\u00f5es sociais
III – receitas de outras fontes”<\/em><\/p>\n\n\n\n
A autonomia na gest\u00e3o dos recursos de cada \u00e1rea assegurada pela parte final do dispositivo constitucional \u00e9 o que mais interessa a este nosso trabalho. Isto porque, agora, sob os ditames da Lei de Responsabilidade Fiscal, tamb\u00e9m os administradores dos sistemas de sa\u00fade, previd\u00eancia social e assist\u00eancia social estar\u00e3o obrigados a utilizar os recursos com transpar\u00eancia total e somente depois de realizar um planejamento minucioso das conseq\u00fc\u00eancias de cada gasto. N\u00e3o que anteriormente n\u00e3o estivessem, pois tal maneira de agir, sem d\u00favida, \u00e9 ila\u00e7\u00e3o l\u00f3gica e direta dos postulados trazidos pelo artigo 37, “caput”, da Constitui\u00e7\u00e3o. O que se quer dizer \u00e9 que, agora, a responsabiliza\u00e7\u00e3o decorre de texto legal, cominando san\u00e7\u00f5es criminais e administrativas ao mau administrador, ao contr\u00e1rio dos princ\u00edpios, dificilmente respeitado entre n\u00f3s.
Tratemos, pois, do exame espec\u00edfico das normas trazidas ao ordenamento jur\u00eddico p\u00e1trio pela Lei de Responsabilidade Fiscal, especialmente no que diz respeito \u00e0s novas exig\u00eancias para a cria\u00e7\u00e3o e majora\u00e7\u00e3o de benef\u00edcios; \u00e0s novas diretrizes e restri\u00e7\u00f5es \u00e0 utiliza\u00e7\u00e3o dos recursos destinados ao sistema de seguridade social; \u00e0s receitas e despesas; \u00e0 gest\u00e3o patrimonial; \u00e0 fiscaliza\u00e7\u00e3o da gest\u00e3o fiscal e \u00e0 cria\u00e7\u00e3o do Fundo do Regime Geral da Previd\u00eancia Social.
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